作者：章铮 北京大学光华管理学院副教授

中共中央办公厅、国务院办公厅不久前发布的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》在更高的层次上强调了此前国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》的提法：全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

大城市的运转离不开基本的生活服务（如快递、外卖、家政、养老护理、餐饮、保洁等），因而也就离不开从事这些服务工作的农民工。既然大城市的落户限制放开或放宽了，那些在大城市工作的农民工能否在工作城市落户呢？

笔者的判断是：落户的农民工不能说一个没有，但与在当地工作的农民工相比，数量十分有限。笔者从两个方面来论证。

现有收支水平下，农民工家庭进不起城

在现有收支水平下，绝大多数农民工不具备全家在城市落户、正常生活的经济能力，这是笔者一贯的看法。

笔者曾对2016年外出农民工收支作了估算，估算所使用的数据均来自国家统计局，包括外出农民工的月均收入、每年工作的月份数、外出农民工每人月均生活消费支出、全国商品住宅平均售价。

笔者假设进城落户的外出农民工全家人口3人或4人，其中2人为农民工，其余1~2人为子女；再假设农民工家庭进城落户后，其家庭月人均生活消费支出维持不变。扣除生活消费支出后，农民工家庭的年结余（收入减去日常生活消费支出后的余额）只能在城里买4.73平方米（3口之家）或2.87平方米（4口之家）的商品住宅。如果进城落户农民工家庭想在城里买一套建筑面积为60平方米的住房，需要12.67年（3口之家）或20.93年（4口之家）的年结余，贷款买房所需的利息支出还没有包括在内。

随着问题的变化、数据的更新与自己观点的深化，笔者对以上分析做如下修正。

首先，以上分析中，“全国商品住宅平均售价”包括所有城市，而本文讨论的是大城市。根据《中国统计年鉴2017》，2016年全国35个大中城市商品住宅均价为10503元，比全国商品住宅平均售价高出52%。

其次，本来应该用最新的2018年数据，但2018年，按现价计算的外出农民工月均收入、全国商品住宅平均售价与35个大中城市商品住宅均价分别是4107元、8308元与12528元，比2016年分别增长了15.0%、20.2%与19.3%。由于收支增长幅度大体相当，故以下讨论忽略不计。

最后，以上估算忽略了照看子女对农民工家庭收入的影响。0~3岁孩子无托儿所可去，必须由家人照看。3~6岁的孩子可以送幼儿园，再大的孩子上小学，但一方家长必须考虑接送与照看孩子的需要，工作时间没法接受固定的朝九晚五，更别提加班了。同时，幼儿园不属于义务教育，收费较高。

2016年数据表明，如果外出农民工家庭两人工作，且不往乡村老家寄钱，若要保证当年家庭有结余，这一家最多只能负担5个人的日常生活消费支出。换句话说，若没有存款或父母（亲戚）救济，一人工作、维持一家3口或4口生活的农民工家庭，进城落户后别说买房，连日常生活都维持不下去。

可行的办法是乡村来一位爷爷或奶奶专门照看孩子。多负担一个人的生活消费开支，农民工家庭的年结余会减少，靠累计年结余购买商品住宅所需年限相应延长。假如乡村一位长辈进城专门照看孩子的年限分别为6年（3口之家）或9年（4口之家），则农民工家庭购买建筑面积为60平方米的商品住宅所需累计年结余的年份，将分别上升到15.04年（3口之家）或26.8年（4口之家）。

如前所述，大城市的房价比全国商品住宅均价高出50%以上，因而农民工家庭买房所需累计年结余的年份，4口之家在40年以上，3口之家至少也得23年。这意味着在现有收入条件下，绝大多数农民工在大城市买不起房。

总之，放开户籍只解决了农民工在大城市落户的问题，解决不了农民工家庭是否有经济能力在大城市生存的问题。

农民工落户，大城市未必欢迎

绝大多数农民工家庭进不起大城市只是一方面，另一方面，是大城市相关各方对农民工落户的态度。

当年农民工进城工作，城市总体上是欢迎的。因为与城市户籍职工相比，农民工有两个优势：廉价与灵活。

廉价。大多数农民工家庭的生活方式，是劳动力工作在城市、家属（包括家中照看他们的劳动力）留乡村。

中国城乡生活水平存在巨大差异。按照户籍人口计算，中国城镇的日常生活平均支出是乡村的3倍多，城镇商品住宅平均售价是乡村建房成本的7~8倍。把家属留在乡村，农民工就能靠远低于城镇户籍职工的工资维持全家生活。这意味着农民工能大大压低城市劳动密集型制造业与低端服务业的工资水平，进而提供廉价的产品与服务，使大城市的消费者受益。

灵活。首先，对传统的劳动密集型制造业和服务业来说，进入城市（包括大城市）的外出农民工以青年为主，留在乡镇的以中年为主。2018年，外出农民工中，40岁及以下的占69.9%，50岁以上只占11.1%；本地农民工中，40岁及以下的只占35%，50岁以上占33.2%。所以，城市用工方可以持续地用体力好、反应快的青年农民工，来替代体能与劳动生产率下降的中年农民工。

其次，城市主导产业发生变动时，用工方可以很方便地解雇原产业所需的农民工，而聘用新产业所需的农民工。

最后，如果经济发生波动（如2008年底），用工方也可以迅速增减用工、变动生产规模，甚至同一年里，生产旺季大量招工、生产淡季又大量解雇。

农民工一旦在所工作的大城市落户，上述廉价与灵活的优势就不存在了。

二三十年前，城市劳动密集型行业工资水平之所以下降，是因为用工方用“工作在城市、家属留乡村”的农民工，替代全家都在城市工作和生活的城市户籍员工。若这些农民工家庭在大城市落户，他们的生活开支势必向城市户籍员工看齐。解决生活开支增加的办法，或者是农民工工资大幅度提高（其后果，不是用工企业利润减少，就是使用农民工劳动生产的产品和服务涨价），或者大城市政府向农民工直接或间接提供大量补贴，比如提供低价格的经济适用房或低租金的廉租房。无论哪种办法，农民工的劳动都不再廉价了。

其次，不论是因为产业转换、经济不景气；还是因为自己步入中年、工作效率下降而被用工方解雇，只要这些已经成为大城市户籍人口的“前”农民工失业了，在按照户籍人口划分稳就业责任的条件下，大城市政府都不得不为他们找到能维持全家生活的工作岗位，或者向他们全家提供最低生活保障。比起找不到工作就离开大城市的外来农民工，落户者的就业灵活性差多了。

可能受到农民工进城落户负面影响的城市各相关方，会把他们的意见反映给当地政府。考虑到这些影响，地方政府会采取变通措施，以减少外来农民工落户的数量。例如，通过城乡区域界定变化（如“村”改“居”、“县”改“区”等），把住在城中村或城市周边、收入与生活开支本来就不低于市民的本地乡村居民大量“农转非”，从而既减少了外来农民工落户数，又不影响完成农民工城市化的指标。学者蔡昉就此给出的数据是：前些年城镇新增常住人口中，进城农民落户只占5%，因城乡区域界定变化就地“转户口”的占53%。

农民工因进不起城而不积极，大城市因外来农民工落户影响用工而不起劲。看来，要让农民工能在所工作的大城市落户，还有不小的难度。

总之，中国城市之所以能大量使用没有城市户籍的农民工，一是因为在城乡分割的条件下，无论收入还是生活支出，乡村都大大低于城市，农民工进城后，收入远高于在乡务农者，又远低于全家生活在城市的户籍员工，因而使用农民工，用工方与农民工似乎是双赢。二是因为中国曾经存在着大量剩余劳动力，总有一部分劳动年龄人口无法充分就业，因而劳动力市场在宏观经济中的作用，就由充分就业条件下的劳动力优化配置，转变为不充分就业条件下的优胜劣汰，即让城市不需要的农民工回乡务农，从而因不充分就业而闲置。

因此，在讨论农民工家庭能否进大城市落户前，需要先回答两个问题。第一，近期内，前述能让城市大量使用外来农民工的前提条件（如中国农民工的总体供求形势与年龄结构），是否会发生根本性变化，从而大大减少农民工家庭进城落户的某些障碍？

第二，如果在较长时期内，某些前提条件（如乡村居民收支水平大大低于城市居民）依然存在，那么，有关方面愿意花多大的代价，来避免农民工家庭不能进城落户而产生的留守儿童、家庭长期分居等问题？